Las retenciones agrícolas tienen un gran poder recaudatorio, un efecto distributivo ambivalente y un efecto negativo sobre la producción. El marco fiscal de la actividad sectorial en Argentina está basado principalmente en impuestos que gravan la producción (lo que limita el potencial productivo), no consideran la estructura de costos de los productores (lo que genera desigualdades en su interior) y tienen poca capacidad de adaptación al contexto económico.

Proponemos una reforma orientada a eliminar los derechos de exportación en el mediano plazo y reemplazarlos con un conjunto de instrumentos fiscales que apunten a mantener el nivel de recaudación y, al mismo tiempo, permitan un mejor desempeño productivo del sector agrícola y mejores resultados distributivos.

Ante una eliminación de los derechos de exportación, el Estado recuperaría el 58,9% de esa pérdida de recaudación a través de dos efectos indirectos. El primero de ellos se deriva del aumento en los precios internos de los bienes agrícolas, lo que resulta en un mayor ingreso percibido por los productores y en un mayor precio pagado por los consumidores de esos bienes y sus derivados. El segundo efecto se deriva del aumento en la producción agrícola, estimulado por la desgravación.

Sin embargo, esa recuperación no es total ni se distribuye de forma neutral entre niveles de gobierno. Con la reducción gradual de los derechos de exportación, el Estado pierde ingresos tributarios. Esta pérdida es relativamente pequeña en el primer año y se va ampliando progresivamente, hasta alcanzar el 0,9% en el cuarto año.

La contracara de esta pérdida de ingresos fiscales del Estado nacional es una ganancia para las provincias, derivada del aumento de la masa coparticipable por la ampliación de las bases imponibles de impuestos nacionales coparticipables y de impuestos locales.

Una reducción de los derechos de exportación debería llevar a una ampliación automática (aunque no necesariamente inmediata) de la base imponible de otros impuestos, dado que se generan nuevos excedentes y se espera un aumento en la producción de los bienes desgravados. No obstante, esa recuperación automática no alcanza a compensar la totalidad de la pérdida recaudatoria para el Estado. Para ello se necesita fortalecer la recaudación de otros impuestos.

De este modo, proponemos reemplazar los derechos de exportación, que recaen sobre valores brutos de venta, por un fortalecimiento en la recaudación de impuestos que recaen sobre los ingresos netos y la propiedad: el Impuesto a las Ganancias, el Impuesto Inmobiliario Rural, el Impuesto sobre los Bienes Personales y un Impuesto a la Renta Extraordinaria de los recursos naturales.

Este sistema mixto, que combina tributos sobre activos patrimoniales fijos (Inmobiliario Rural) y sobre ingresos netos (Ganancias) tendría claras ventajas sobre el esquema actual tanto desde el punto de vista de la eficiencia económica como de la equidad intrasectorial y la adaptación al contexto económico.

A su vez, reducir los derechos de exportación se configura como una precondición para fortalecer estos tributos alternativos destinados a gravar la tierra y la renta agrícola, dado que agregar presión fiscal sobre el sector sin antes modificar las retenciones podría resultar contraproducente en lo que respecta a los términos productivos.

Los derechos de exportación también pretenden promover la diversificación productiva y la agregación de valor a través de la imposición diferencial entre cultivos y entre productos con distinto grado de elaboración. En ausencia de intervención estatal, las ventajas que presenta el cultivo de soja (precios internacionales más altos, menor necesidad de fertilizantes y poca generación de materia orgánica en la etapa post cosecha), generan incentivos al monocultivo a pesar de sus consecuencias negativas. Proponemos mantener una tasa residual para la soja de modo de asegurar un diferencial con el maíz e incentivar la rotación de cultivos.

Además de asegurar un diferencial de derechos de exportación entre cultivos, sugerimos mantener el diferencial entre productos con distinto grado de elaboración al interior del complejo oleaginoso, de modo de incentivar el procesamiento del poroto de soja y sostener la diversificación que se ha alcanzado al interior del complejo.

También proponemos constituir un fondo de desarrollo orientado a financiar inversiones en investigación y desarrollo agrícola y la prestación de bienes y servicios generales, como infraestructura rural y sanidad vegetal, con el objetivo de aumentar la productividad sectorial. Esta clase de apoyos son los más eficientes para la agregación de valor en el sector agrícola.

La reforma fiscal para el sector agrícola requiere no sólo una adecuada calibración técnica de los instrumentos, sino también acuerdos fiscales multinivel que establezcan nuevos arreglos sobre cómo se distribuyen ingresos y gastos públicos entre la Nación y las provincias.

En el escenario actual, el Poder Ejecutivo es el que tiene mayores incentivos para sostener las retenciones agrícolas en el corto plazo: le proporcionan una fuente de ingresos tributarios de fácil recaudación que no debe compartir con las provincias, en un contexto fiscal apremiante. Las provincias productoras tienen en cambio grandes incentivos para abogar por su eliminación, dado que se verían beneficiadas en el nivel de actividad y recaudación local. Los incentivos de las provincias no productoras dependen de la coparticipación generada a través de los derechos de exportación.

Por eso, cualquier iniciativa que impulse la reducción de los derechos de exportación debería prever una compensación para el principal actor perjudicado: el Estado nacional.