¿Puede el Estado relacionarse con el ciudadano sin que este lo perciba como una carga? La experiencia de Estonia en las últimas dos décadas sugiere que sí, y ofrece un conjunto de principios y mecanismos concretos para lograrlo. No se trata de un modelo de exportación directa (Estonia es un país de 1,3 millones de habitantes con una historia institucional muy particular), pero sí de un diseño institucional que ya está siendo adaptado en distintas latitudes con resultados verificables.

El punto de partida del modelo estonio es aparentemente simple pero radicalmente diferente a la lógica habitual: el ciudadano no vive trámites, vive eventos de vida. Se enferma, tiene un bebé, se casa, se muda, compra un auto. Desde esa perspectiva, el portal de servicios del Estado no organiza su oferta en torno a organismos sino en torno a situaciones concretas. Detrás de cada una de esas situaciones, múltiples instituciones (públicas y privadas) articulan su actuación de forma digital, coordinada e invisible para el usuario. Este cambio de enfoque, implementado por primera vez en Estonia en el año 2001 con tecnología mucho más limitada que la disponible hoy, produjo resultados que siguen siendo referencia mundial.

La tecnología que hace posible este ecosistema se llama X-Road. Su característica más importante no es técnica sino institucional: X-Road no centraliza datos. No crea una base de datos única donde todos los organismos vuelcan su información. Por el contrario, permite que los sistemas de cada organización se comuniquen entre sí de forma directa, manteniendo la soberanía de cada actor sobre sus propios registros. La arquitectura funciona mediante un operador que actúa como directorio de los actores registrados, es decir la entidad que administra quien es quien dentro del ecosistema, una infraestructura de confianza basada en criptografía asimétrica (análoga a la firma digital) y un sistema de trazabilidad total: todos los mensajes entre sistemas quedan registrados y tienen valor probatorio. Ninguna comunicación es repudiable. Lo que esta arquitectura garantiza es que cualquier dato disponible legalmente en cualquier organización pueda ser utilizado en cualquier proceso sin perder trazabilidad ni soberanía institucional. Los silos de información no desaparecen (su existencia garantiza el control), sino que se conectan tecnológicamente cuando existe la necesidad y la autorización para hacerlo.

La soberanía de los datos no es solo institucional: también es del ciudadano. En el modelo estonio, el ciudadano autoriza que distintas organizaciones se comuniquen entre sí para resolver su situación. Puede ver en tiempo real quién ha accedido a sus datos y con qué propósito. Si detecta un acceso que no corresponde a ningún trámite en curso, puede activar una auditoría sobre la organización responsable. Puede también delegar a una entidad privada la facultad de consultar sus datos en un organismo público, de forma específica y revocable. Este mecanismo convierte la soberanía de los datos en algo concreto y ejercible, no en una declaración de principios. La interoperabilidad no se percibe como una amenaza a la privacidad sino como un mecanismo que, paradójicamente, la refuerza.

Dos principios rectores del modelo merecen atención particular. El primero es el Once Only (una sola vez): ningún organismo del Estado puede volver a pedir al ciudadano un dato que ya posee otro organismo del Estado. Es la regla con mayor impacto cotidiano en la vida de las personas, porque elimina la duplicación de información y obliga a los organismos a coordinarse entre sí. El segundo es la primera ley de Estonia: nadie guarda un dato que no produce. Si una organización necesita información que genera otra, debe solicitársela, no debe duplicarla en sus propios registros. Esta regla fuerza la interoperabilidad desde la arquitectura misma de los datos y evita la proliferación de bases redundantes que, además de ineficientes, son fuentes de errores e inconsistencias.

La experiencia estonia permite también trazar una evolución clara del paradigma de relación entre el Estado y el ciudadano. En la primera fase, la burocracia: el trámite se realiza presencialmente. En la segunda, la digitalización del canal: el ciudadano hace lo mismo que antes, pero desde una pantalla. En la tercera, los organismos se comunican entre sí de forma digital y el ciudadano deja de ser el portador de información entre ventanillas. En la cuarta, agentes de inteligencia artificial orquestan trámites complejos a partir de una instrucción del ciudadano, con poderes delegados para actuar ante los organismos correspondientes. Estonia inicio su estrategia de inteligencia artificial en 2019 que materializa esta cuarta fase a traves del proyecto Burocratt, un sistema de agentes de IA concebido como una red interoperable de aplicaciones (publicas y privadas) para servir al ciudadano. Ejecuta lo que el ciudadano necesita dentro de las reglas institucionales que el ecosistema define.

El caso de Uber en Tallin (la capital de Estonia) ilustra con precisión cómo funciona el ecosistema en la práctica. La aplicación que cualquier ciudadano tiene instalada en su teléfono opera en la capital estonia sin ningún cambio visible. Sin embargo, el servidor de Uber funciona de forma diferente porque la ley lo exige: antes de mostrar el conductor disponible, el sistema verifica en tiempo real que el chofer tenga carnet profesional vigente y el vehículo tenga seguro habilitado para transporte de pasajeros. La verificación toma dos milisegundos y es invisible para el pasajero. La ley define las reglas, la tecnología las ejecuta de forma automática. Sin formularios, sin oficinas, sin intermediarios humanos.

Este modelo exige también reemplazar las métricas tradicionales de gestión pública por indicadores centrados en la experiencia del ciudadano. La invisibilidad: el trámite ocurre sin que el ciudadano necesite intervenir. La proactividad: el Estado actúa antes de que el ciudadano lo solicite, porque ya dispone de la información necesaria, el 98% de los contribuyentes estonios declara sus impuestos online en menos de cinco minutos, porque el sistema tiene la información precargada. La personalización: el ciudadano recibe las prestaciones que le corresponden en el momento en que se dan las condiciones, sin necesidad de solicitarlas. La convergencia: todos los actores del ecosistema (organismos del Estado y entidades privadas) convergen en los eventos de vida del ciudadano, no en los procesos internos de cada organización.

Sin embargo, el elemento más importante del modelo no es tecnológico. El ecosistema estonio es el resultado de una decisión política y de gobernanza: múltiples actores acordaron reglas comunes para el espacio público digital, del mismo modo en que las ciudades acuerdan reglas para el espacio físico. En el mundo físico, nadie puede construir un edificio en una plaza verde aunque técnicamente sea posible. En el mundo digital, sin reglas equivalentes, cualquier cosa puede hacerse porque nada está bien ni mal por defecto. La gobernanza colectiva resuelve ese problema: establece quién puede acceder a qué datos, bajo qué condiciones, con qué trazabilidad. Y esa gobernanza no puede ser unilateral: requiere que todos los actores del ecosistema (organismos grandes y pequeños, públicos y privados) participen en la definición de las reglas y en el control de su cumplimiento.

Conclusión

Estonia no es copiable. Pero lo que sí es transferible es el enfoque: partir siempre de la experiencia del ciudadano y no de la lógica interna de los organismos, compartir datos antes de coordinar procesos, liberar servicios para que terceros los reutilicen, asumir los principios (Once Only, soberanía de datos, interfaz abierta) como brújula y no como receta. Estos elementos no dependen de las condiciones específicas de Estonia. Dependen de una decisión política: dejar de preguntarse cómo hacer mejor lo que siempre se hizo y empezar a preguntarse qué necesita realmente quien interactúa con el Estado. El modelo estonio no es una utopía tecnológica. Es el resultado de veinte años de decisiones consistentes y de un principio metodológico simple pero difícil de mantener: el ciudadano primero.

* Director del Instituto de Modernización del Estado (IME) de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ), donde también se desempeña como profesor en la Facultad de Ciencias Económicas. Doctor en Ciencias Económicas (UNlaM). Investigador en gobernanza colaborativa, modernización digital del Estado e interoperabilidad. Fue Director Provincial de Asuntos de Gobierno (PBA) e íntegro el directorio de Provincia Fideicomisos (Banco Provincia). Autor del libro: "El Modelo Gerencial en las Organizaciones Públicas".