El domingo 6 de junio tuvo lugar el balotaje en la elección presidencial peruana. Todavía no se sabe si ganó la derechista Keiko Fujimori o el izquierdista Roberto Sánchez prolongando así una incertidumbre que comenzó en las caóticas elecciones generales del 12 de abril. Dos meses atrás había sido destituido, después de cuatro meses de mandato, el expresidente José Jerí y electo para los próximos cinco meses José María Balcázar, el octavo en menos de diez años. En los últimos doce años cinco presidentes terminaron encerrados por presunta corrupción, otro se suicidó antes de entrar a la prisión, seis fueron forzados a renunciar, censurados o destituidos por "incapacidad moral" y todos ellos, incluso Manuel Merino que gobernó cinco días dejaron el cargo con fuertes denuncias judiciales. 

El Congreso de 130 miembros está completamente fragmentado con pequeños bloques rivales donde sólo uno supera el 10% de las bancas. La única candidata, de los 34 participantes, que tuvo asegurado su lugar en la segunda vuelta, Keiko Fujimori, lo logró pase a sacar menos del 18% de los votos en primera vuelta.

Sin dudas son varias las causas de esta fragmentación, inestabilidad y perdida de legitimidad de la política peruana, pero hay una que viene siendo señalada una y otra vez por los politólogos peruanos, las instituciones políticas que tiene el país desde fines del siglo pasado por su negativo impacto sobre el comportamiento de los actores políticos.

Existe un extendido consenso entre los especialistas, desde Aristóteles a Acemoglu y Robinson, en que la calidad de las instituciones, es decir las reglas formales e informales que ordenan la interacción entre los seres humanos, determina en gran medida el buen funcionamiento de la sociedad.

Las instituciones políticas de Perú, lo que llamamos el régimen político, es el resultado de una desaconsejable combinación de las tres formas de gobierno republicano que existen el mundo, el presidencialismo, el parlamentarismo y el semipresidencialismo. Cada una de ellas tiene su lógica y pueden gustar más o menos, pero permiten la constitución y supervivencia de gobiernos relativamente fuertes.

En el caso peruano los ciudadanos eligen a un presidente que a su vez designa a sus ministros, como ocurre en los presidencialismos, pero todos ellos requieren el acuerdo del Congreso, tal como sucede en los regímenes parlamentarios. Asimismo, los ministros pueden ser miembros del parlamento, con lo que el sistema se aleja aún más de la división de poderes que caracteriza al régimen presidencial.

A su vez el Congreso puede destituir a los ministros, individualmente o a todo el gabinete, mediante un simple voto de censura y al mismo presidente, sin tener que recurrir a una figura como el juicio político, a través del mecanismo de declarar la vacancia por "incapacidad moral" en el caso del presidente. Al tener hasta la reforma reciente que entra en vigencia este año una sola cámara, la de diputados y no existir un Senado que, como en el caso argentino, pueda actuar como cámara revisora, el procedimiento era muy sencillo, bastaban los dos tercios para destituir a un presidente electo y la simple mayoría para hacerlo con uno designado por el propio Congreso.

Si bien el presidente, según la constitución, puede disolver el Congreso de manera similar a lo que ocurre en los regímenes semipresidencialistas como el Francés, éste ha dictado una serie de normas que vuelven prácticamente imposible su disolución.

Si en el país existieran, como ocurrió en el pasado, partidos políticos fuertes presentes en todo el territorio nacional la situación no sería tan grave, pero esto no ocurre más y es en buena medida por las instituciones electorales. El Congreso es electo en 27 distritos que en su mayoría designan un pequeño número de diputados con un sistema de preferencias, todo lo que lleva a una extrema personalización y fragmentación de la cámara con gran poder de los grupos locales de presión, desde las universidades y clínicas privadas hasta los contrabandistas o los vinculados con el narcotráfico.

En síntesis, las instituciones producen presidentes muy débiles, congresos fuertes para destituirlos y partidos que se inventan para cada elección por lo que no pueden ser "controlados", ni premiados ni castigados, por la ciudadanía.

Durante muchos años algunos entendieron esta debilidad de la política como algo positivo. El orden macroeconómico estaba garantizado por un Banco Central independiente con un presidente que lo dirige desde hace casi veinte años. Sin embargo, esta incapacidad de la política frente a la economía tiene cada vez más consecuencias. Por un lado, el crecimiento que muestran todos los indicadores económicos no llega a impactar positivamente en los ingresos de la población que frente a una creciente desigualdad y la cada vez peor provisión de bienes públicos, salud y educación especialmente, continúa emigrando del país o cayendo en manos de los crecientes carteles del narcotráfico, lo que conduce a una inseguridad y violencia creciente. Por el otro, una dirigencia política cada vez más débil e irresponsable y condicionado por los poderes locales, no sólo es incapaz de mejorar la vida de la población, sino que está poniendo en tensión el orden macroeconómico no por presiones democráticas o redistributivas sino por los intereses cada vez más particularistas que usan y abusan de las capacidades presupuestaria del Congreso para satisfacer cuestiones clientelares o directamente apropiarse de los recursos públicos .

La ciencia política del país no solo viene explicando y alertando sobre esta situación sino, lo que es más importante, proponiendo las formas para resolverla. Para estas elecciones se ha logrado restablecer la segunda cámara, el Senado, lo que puede ser un paso positivo, pero queda mucho camino por recorrer. Básicamente el país debe decidir si quiere un régimen presidencial, uno parlamentario o uno semipresencial y adecuar todas las normas a ello. En cuanto al sistema electoral es imperioso frenar la fragmentación y desnacionalización de los partidos para la cual establecer un distrito único con representación proporcional parece el camino más adecuado, más aún cuando el restablecimiento del Senado genera un ámbito genuino para la representación de los intereses locales.

La experiencia de Perú demuestra con claridad los riesgos que supone el traslado acrítico de instituciones diseñadas para otros regímenes políticos a los existentes y la necesidad de que las reformas institucionales sean estudiadas y evaluadas por expertos antes de su concreción. A su vez este caso nos presenta una excelente oportunidad para ver los riesgos que supone creer que bastan las instituciones económicas fuertes, como el Banco Central del país, para garantizar condiciones de desarrollo sostenible. Una política débil puede ser entendida por algunos como algo positivo para reducir las "interferencias" que el sistema democrático ejerce sobre la economía, recuperando así el sueño tecnocrático que implementaron varias dictaduras militares latinoamericanas el siglo pasado. Sin embargo, esta idea, este sueño para pocos, como bien demuestra la historia, termina siempre fracasando.

* Ex Jefe de Gabinete de Ministros. Ex Senador de la Nación. Doctor en Ciencia Política por FLACSO Sede Académica de México en asociación con Georgetown University. Es profesor titular en el doctorado en Ciencias Sociales de la UBA y también de la USAM. Autor de mas de libros sobre Ciencia Política.