Si Canadá institucionalizó la diferencia, España la administra sin animarse a nombrarla, Suiza la disolvió en la escala cantonal e Italia la dejó a mitad de camino, Alemania hizo exactamente lo contrario: convirtió la homogeneidad territorial en un mandato jurídico. La Ley Fundamental de 1949 encomienda al legislador federal la creación de condiciones de vida equivalentes en el territorio federal, y esa fórmula del artículo 72 organiza todo lo demás: competencias, sistema tributario y el modo en que dieciséis Estados discuten entre sí. No hay un Quebec alemán, ni régimen foral, ni autonomía diferenciada. La asimetría existe -la fórmula de igualación pondera a los habitantes de las ciudades-Estado en un 135 %-, pero es aritmética y no constitucional: se esconde en el cálculo en lugar de reconocerse en el estatuto.

William Riker definía al federalismo como una división duradera del poder entre niveles autónomos, y Daniel Elazar le agregó la dimensión del pacto cultural. El caso alemán obliga a incorporar un tercer concepto, el de Ronald Watts: toda federación combina autogobierno (self-rule) y gobierno compartido (shared-rule). Casi todas las federaciones de esta serie apostaron al primer término; Alemania es la única que apostó casi todo al segundo.

· Una federación que se divide por funciones, no por materias ·

La particularidad alemana no está en qué se reparte, sino en cómo. En la mayoría de las federaciones el reparto es material: unas competencias son del centro, otras de las unidades. En Alemania es funcional. La Federación legisla; los Länder administran. De allí que la burocracia federal sea comparativamente pequeña y que el grueso del empleo público -escuelas, policía, justicia, universidades- dependa de los Länder y los municipios, aun cuando las normas que aplican se escriban en Berlín. El federalismo alemán es, ante todo, un federalismo de ejecución.

Ese diseño exige una contrapartida: quien ejecuta tiene que poder incidir sobre lo que se legisla. Esa es la función del Bundesrat, la segunda cámara más singular del mundo federal. No se elige por voto popular: la integran miembros de los gobiernos de los Länder, que votan en bloque y siguiendo instrucciones de sus ejecutivos. Frente al Senado canadiense designado por patronazgo o al español convertido en cámara de segunda lectura partidaria, el Bundesrat es lo que las otras federaciones de esta serie prometieron y no consiguieron: una cámara territorial con veto real.

«Los Länder ejecutan las leyes federales como asunto propio, en tanto la presente Ley Fundamental no determine o admita otra cosa.»

ARTÍCULO 83 DE LA LEY FUNDAMENTAL DE BONN (1949)

· La trampa de la decisión conjunta ·

La virtud tiene su costo, y el nombre se lo puso Fritz Scharpf en 1988: Politikverflechtungsfalle, la trampa de la decisión conjunta. Cuando ningún nivel puede decidir solo, los resultados tienden al mínimo común denominador; y como cambiar las reglas también exige el acuerdo de todos, el sistema queda atrapado en un equilibrio que nadie prefiere y ninguno puede abandonar. El debate alemán resumió ese diagnóstico en una palabra: Reformstau, el atasco reformista.

«¿No hay salida de la trampa de la decisión conjunta? ¿Puede el federalismo alemán reformarse a sí mismo?»

FRITZ W. SCHARPF, TÍTULO DE SU ESTUDIO SOBRE LA REFORMA FEDERAL ALEMANA (MPIfG, 2005)

La Föderalismusreform I de 2006 -la modificación más extensa de la Ley Fundamental desde su sanción- intentó desatar el nudo. Su objetivo era desenredar competencias y reducir la proporción de leyes federales que requieren aprobación del Bundesrat. Lo consiguió: esa proporción cayó de alrededor del 55 % histórico a cerca del 39 %. A cambio, los Länder recibieron competencias exclusivas en educación, función pública, régimen penitenciario y horarios comerciales.

Pero desenredar tiene su precio. Alemania cuenta hoy con dieciséis sistemas educativos distintos y en 2019 debió flexibilizar la prohibición que impedía a la Federación financiar escuelas. Reapareció la desigualdad territorial y, de inmediato, la necesidad de volver a cooperar.

· Solidaridad sin autonomía tributaria ·

En materia fiscal, Alemania se parece a primera vista a un caso latinoamericano. Los Länder ejecutan una porción enorme del gasto y casi no pueden fijar impuestos: los grandes tributos -renta, sociedades e IVA- son compartidos, con alícuotas decididas en el nivel federal, y desde 2006 su único margen propio relevante es el impuesto a la transferencia de inmuebles. Medido con la vara de Beramendi: descentralización del gasto sin descentralización de los ingresos, es decir, imbalance fiscal vertical.

La diferencia no está en la aritmética sino en el lugar donde se decide. En Argentina, el reparto se negocia entre el presidente y los gobernadores en un juego bilateral y discrecional. En Alemania, quienes reciben el dinero se sientan en el Bundesrat con veto sobre la ley que lo reparte. La dependencia financiera existe, pero no se traduce en subordinación política.

Ese arreglo, sin embargo, está hoy bajo tensión. La igualación entre Länder -rediseñada en 2020 e integrada al reparto del IVA- alcanzó en 2025 unos 20.000 millones de euros, de los cuales Baviera aportó cerca de 11.700 millones: casi el 60 % del total. Desde 2023 el gobierno bávaro litiga contra el sistema ante el Tribunal Constitucional de Karlsruhe, por tercera vez en veinticinco años -impugna, entre otros puntos, esa misma ponderación de las ciudades-Estado-, y el tribunal anunció que resolverá durante 2026. Mientras tanto, la ley de alivio sancionada en abril le devuelve unos 200 millones anuales: el 2 % de lo que aporta.

«Baviera es y seguirá siendo solidaria, pero el sistema de igualación se salió por completo de quicio.»

ALBERT FÜRACKER, MINISTRO DE FINANZAS DE BAVIERA (ENERO DE 2026)

La respuesta fue institucional y contundente: doce Länder presentaron en 2024 un escrito conjunto ante Karlsruhe. Su argumento es que suprimir la ponderación de las ciudades-Estado le costaría solo a Hamburgo más de 2.000 millones de euros anuales, una carga difícilmente compatible con su subsistencia como Estado. El dictamen que sostiene esa posición lleva la firma de un catedrático de la Universidad de Múnich.

«La presentación bávara recalienta argumentos que el Tribunal Constitucional ya rechazó en más de una ocasión.»

STEFAN KORIOTH, CATEDRÁTICO DE DERECHO CONSTITUCIONAL (LMU MÚNICH), DICTAMEN DE LOS DOCE LÄNDER (2024)

A esa tensión se sumó, en 2025, la reforma del freno constitucional al endeudamiento: los Länder pueden ahora endeudarse hasta el 0,35 % del PBI y recibieron 100.000 millones del fondo especial de infraestructura. Obsérvese la forma de la solución: su déficit de inversión no se resolvió dándoles poder tributario, sino endeudando a la Federación para transferirles recursos. Más entrelazamiento, no menos.

· El Este: la igualación como proyecto nacional ·

Detrás de esa disputa hay una geografía que no puede eludirse: del lado receptor están, casi exclusivamente, Berlín y los cinco Länder del Este incorporados en 1990. La reunificación fue el momento en que Alemania volvió a elegir la igualación por encima del reconocimiento de la diferencia. En lugar de dar un estatuto especial y transitorio a territorios cuya economía valía un tercio de la occidental, los integró como Länder plenos y financió la convergencia con transferencias masivas y un tributo específico: el recargo de solidaridad, vigente desde 1995 y suprimido en 2021 para la gran mayoría de los contribuyentes.

El resultado es simultáneamente el mejor argumento a favor y en contra del modelo. El producto por habitante del Este pasó de cerca del 33 % del nivel occidental a alrededor del 80 %, una convergencia sin equivalente en ninguna federación comparable. Pero lleva un lustro estancado en ese escalón, y algunos indicadores retrocedieron. Treinta y cinco años de igualación acortaron la brecha; no la cerraron.

· La lección y la advertencia ·

Alemania ofrece a América Latina dos enseñanzas que conviene no confundir. La primera: el imbalance fiscal vertical no se corrige solamente con fórmulas -esa fue la lección suiza-, sino con la ubicación institucional de la decisión. Suiza despersonaliza el reparto mediante una fórmula técnica publicada con un año de anticipación; Alemania lo hace mediante un veto ejercido por los propios interesados. Dos técnicas para el mismo objetivo: sacar la distribución federal de la negociación anual y de la lógica del premio y el castigo.

La segunda es una advertencia. Cuando la tensión entre asimetría y cohesión no se resuelve sino que se suprime, no desaparece: cambia de lenguaje. La distancia entre Baviera y Sajonia-Anhalt es tan real como la que separa a Quebec de Ontario o a Lombardía de Calabria; lo que Alemania hizo fue negarle estatuto constitucional. Por eso su conflicto territorial no se expresa como demanda de autonomía ni como referéndum, sino como litigio. Una federación que prohibió la asimetría termina discutiéndola ante su tribunal constitucional.

La pregunta que Alemania deja abierta, y que Karlsruhe deberá responder este año, es hasta dónde puede estirarse la promesa de condiciones de vida equivalentes antes de que quienes la financian dejen de percibirla como un pacto y empiecen a leerla como una expropiación. Riker lo había anticipado: el federalismo es, ante todo, un hecho político. Las fórmulas de reparto sobreviven mientras sobreviva el consenso que las sostiene.

Fuentes conceptuales basadas en la Administración Pública: Estévez, A. M. (Ed.). (2025). 90 conceptos fundamentales para entender la Administración Pública. CEDEO-IADCOM, FCE-UBA · Riker, W. (1964) · Elazar, D. (1987) · Watts, R. L. (2008) · Oates, W. (1999) · Beramendi, P. (2007) · Scharpf, F. W. (1988; 2005) · Ley Fundamental de la República Federal de Alemania (arts. 72, 83, 106, 107 y 109) · Ministerio Federal de Finanzas de Alemania (2026) · Bundesrat, balance de la Föderalismusreform I · ifo Institut e IW Köln, informes sobre la convergencia Este-Oeste (2025-2026).

* Profesor de Administración y Políticas Públicas de UBA, UTDT y UNLZ. Director del CEDEO-IADCOM de la FCE UBA.