El 3 de diciembre pasado, la Región de Bruselas-Capital batió un récord mundial que nadie quiere: el de la democracia que más tiempo estuvo sin un gobierno de pleno ejercicio. Superó los 541 días del gobierno federal belga de 2010-2011. El podio completo, por si hiciera falta subrayar el punto, es íntegramente belga: Bruselas primero, el federal de 2010 segundo, el federal de 2020 tercero. Recién el 12 de febrero de este año, tras 613 días y siete partidos sentados a la mesa, la capital europea consiguió un ejecutivo.

Lo interesante no es la anécdota sino lo que revela. Durante veinte meses, una región de 1,2 millón de habitantes funcionó en gestión ordinaria: los servicios siguieron, los trenes salieron, los hospitales atendieron. El país no se detuvo. Esa capacidad de seguir andando sin conducción política es el logro más impresionante y el síntoma más grave del federalismo belga, y para entender por qué hay que mirar cómo se construyó.

· Una federación construida al revés ·

Todas las federaciones de esta serie nacieron de la unión de partes previas o del reconocimiento de diferencias dentro de un Estado ya formado. Bélgica hizo algo distinto: se desarmó. Seis reformas del Estado -1970, 1980, 1988, 1993, 2001 y la última entre 2011 y 2014- fueron desmontando pieza por pieza un país unitario y creando, en el camino, las entidades que hoy lo componen. Cada una transfirió un paquete: primero la cultura, después la salud preventiva y el desarrollo económico, luego la educación entera, más tarde la política exterior sectorial, la fiscalidad regional y finalmente las asignaciones familiares. Recién en 1993 la Constitución admitió por escrito lo que ya era un hecho consumado: su artículo primero declara que Bélgica es un Estado federal compuesto por comunidades y regiones. Es el único caso puro de federalismo por desagregación, lo que Alfred Stepan describiría como un país que, en lugar de mantenerse unido, se fue separando por etapas sin llegar nunca a romperse del todo.

«La más importante fue la primera: ahí se rompió la estructura centralizada del Estado nacional.»

CHRISTIAN BEHRENDT, CONSTITUCIONALISTA DE LA UNIVERSIDAD DE LIEJA, SOBRE LA REFORMA DE 1970

El resultado es una arquitectura que los propios belgas llaman la lasaña institucional. Hay tres Regiones -Flandes, Valonia y Bruselas-Capital- definidas por el territorio, y tres Comunidades -flamenca, francófona y germanófona- definidas por la lengua. No coinciden entre sí, se superponen, y Flandes fusionó las suyas mientras el lado francófono las mantuvo separadas. A eso se agrega una singularidad jurídica que no tiene ninguna otra federación del mundo: no existe jerarquía de normas. La ley federal y el decreto de una entidad federada tienen el mismo rango. No hay cláusula de supremacía federal, no hay último recurso. Cada nivel es soberano en lo suyo y nadie manda sobre nadie.

Ahora bien, la causa profunda no es constitucional sino partidaria, y acá Riker vuelve a tener razón por la vía negativa. Él sostenía que la esencia del federalismo no está en el texto sino en la estructura de los partidos políticos. Bélgica es la prueba experimental. Todo empezó en 1968 con el conflicto por la Universidad de Lovaina: los social-cristianos fueron los primeros en partirse en dos formaciones separadas por la lengua, y en los años siguientes socialistas y liberales hicieron lo mismo. Desde entonces ninguna fuerza compite en todo el país. Un votante flamenco no puede votar a un partido valón ni a la inversa, de modo que nadie tiene incentivos electorales para pensar en el conjunto.

«Los partidos pueden gobernar todo el país, pero solo rinden cuentas ante la mitad.»

DAVE SINARDET, POLITÓLOGO DE LA VRIJE UNIVERSITEIT BRUSSEL, SOBRE EL DÉFICIT DEMOCRÁTICO BELGA

«No controlamos suficientemente los flujos migratorios. En el plano institucional, el funcionamiento de nuestro país es todo menos eficiente.»

BART DE WEVER, NOTA INTRODUCTORIA AL ACUERDO DE GOBIERNO FEDERAL (2025)

· El récord mundial y lo que esconde ·

Volvamos entonces a Bruselas, porque el bloqueo de estos veinte meses no fue un accidente sino la consecuencia lógica de ese diseño. El parlamento regional tiene catorce partidos, repartidos además en dos grupos lingüísticos que negocian por separado, con vetos cruzados. La fragmentación no es un defecto del sistema electoral: es lo que queda cuando ninguna fuerza política tiene razones para pensar en el conjunto.

Los costos fueron concretos. Sin gobierno de pleno ejercicio no hay trayectoria presupuestaria, y sin presupuesto la Región debió suspender inversiones y subsidios. A fines de enero, el rey Felipe rompió su habitual reserva para advertir públicamente sobre las consecuencias del estancamiento. El primer ministro, con menos protocolo, dijo lo que todos los extranjeros le preguntaban sobre el asunto y reclamó una reforma institucional. Tres meses después de formado, el nuevo ejecutivo bruselense ya estaba en crisis por un escándalo inmobiliario y había puesto a un municipio bajo tutela coercitiva.

Y sin embargo el país funcionó. Esa es la paradoja que hace de Bélgica un caso teórico fascinante: como las entidades federadas administran prácticamente todo lo que el ciudadano toca -educación, salud, transporte, empleo, vivienda, cultura-, la ausencia del nivel superior se nota poco en la vida cotidiana. La descentralización llegó a un punto en el que el centro dejó de ser necesario para la gestión. El problema es que sigue siendo necesario para decidir.

· El dinero: una autonomía a medias ·

Conviene mirar ahora el bolsillo, porque el federalismo belga es mucho menos radical en materia fiscal de lo que sugiere su arquitectura política. Hasta la sexta reforma, las entidades federadas se financiaban esencialmente con dotaciones: administraban casi todo y recaudaban casi nada. La ley especial de financiamiento de 2014 corrigió parcialmente esa anomalía y les dio a las regiones un instrumento propio, los adicionales sobre el impuesto a las personas físicas. El mecanismo es ingenioso: el Estado federal desafectó alrededor de un cuarto de ese impuesto y las regiones deben aplicar un recargo cercano al 35 % sobre lo que queda, simplemente para mantener el nivel de financiamiento que ya tenían.

Pero la autonomía tiene límites estrictos, y son los que Wallace Oates consideraba decisivos. El nivel federal conserva la competencia exclusiva sobre la base imponible y sobre las alícuotas federales; las regiones solo pueden moverse por encima de ese piso, con recargos proporcionales. Es autonomía sobre el margen, no sobre el impuesto. Medido con la vara de Beramendi, Bélgica sigue exhibiendo una brecha elevada entre gasto descentralizado e ingresos propios, de las mayores de la OCDE, y esa brecha es precisamente el argumento que el nacionalismo flamenco viene usando desde hace veinte años.

El agravio tiene, además, una aritmética simple de comunicar. Flandes aporta alrededor del 64 % de la recaudación del impuesto a las personas físicas y representa cerca del 58 % de la población. Esa diferencia de seis puntos es el combustible del discurso de la responsabilización de las entidades federadas, que en la práctica significa una cosa: que cada región financie con lo suyo lo que gasta. Aplicado a fondo, ese principio no reforma la federación, la disuelve.

· El confederalismo que no se nombra ·

En febrero del año pasado, Bart De Wever asumió como primer ministro. Es el líder de la Nueva Alianza Flamenca, el primer nacionalista flamenco en llegar al cargo en la historia del país, y su partido tiene como objetivo declarado el confederalismo: una Bélgica reducida a lo que Flandes y Valonia decidan compartir. La palabra no aparece en las 209 páginas del acuerdo de gobierno. La dirección, en cambio, aparece entera: entre otras cosas, el acuerdo prevé revisar los acuerdos de cooperación en política exterior para que la representación belga en los foros internacionales refleje mejor las distintas capas de esa lasaña institucional.

Hay, no obstante, un freno aritmético. La coalición controla 81 de las 150 bancas de la Cámara, y en Bélgica toda reforma del Estado exige dos tercios. Una séptima reforma necesitaría el apoyo de al menos dos grupos de la oposición, lo que hoy no está disponible. De modo que el gobierno más nacionalista de la historia belga es también, por ahora, un gobierno institucionalmente inmovilizado: puede orientar el rumbo, pero no puede cambiar la Constitución.

· Dónde termina la descentralización ·

Bélgica le ofrece a América Latina una lección que ninguno de los casos anteriores de esta serie podía dar, porque es la única que llegó al final del camino. Todas las federaciones enfrentan la tensión entre reconocer la diferencia y sostener la cohesión, y todas eligen un punto en ese continuo. Alemania lo resolvió prohibiendo la asimetría. Canadá, institucionalizándola. España, administrándola sin nombrarla. Bélgica hizo lo que ninguna otra se atrevió: la convirtió en el principio ordenador de todo el sistema, hasta vaciar el centro de contenido.

El experimento demuestra dos cosas a la vez. La primera es que se puede descentralizar muchísimo más de lo que solemos suponer sin que el Estado colapse: los servicios funcionan, la administración responde, la vida sigue. La segunda es menos alentadora. Existe un umbral por debajo del cual el centro pierde la capacidad de arbitrar, y una vez cruzado no hay mecanismo previsto para volver. Bélgica no tiene jerarquía de normas, no tiene partidos nacionales y no tiene mayoría de dos tercios para reformar nada. Su federalismo funciona por inercia administrativa, no por decisión política.

De ahí se desprende la advertencia que a mi juicio más nos conviene escuchar. El debate federal latinoamericano suele plantearse en términos de competencias y de plata: cuánto se transfiere, cuánto se coparticipa, quién recauda qué. El caso belga sugiere que esa no es la variable crítica. Bélgica transfirió muchísimo y sobrevivió; lo que la dejó sin capacidad de decidir fue algo anterior y menos visible, que ocurrió en 1968 y no en 2014: el día en que dejó de existir un solo actor político con razones para hablarle al país entero.

Una federación no se muere por transferir demasiadas competencias. Se muere cuando ya nadie tiene interés en representar al conjunto. Bélgica hizo primero lo segundo, y todo lo demás vino después.

Fuentes conceptuales basadas en la Administración Pública: Estévez, A. M. (Ed.). (2025). 90 conceptos fundamentales para entender la Administración Pública. CEDEO-IADCOM, FCE-UBA · Riker, W. (1964) · Stepan, A. (2001) · Watts, R. L. (2008) · Oates, W. (1999) · Beramendi, P. (2007) · Constitución de Bélgica (art. 1, reforma de 1993) · Acuerdo de gobierno federal (2025) · RTBF, Le Soir, La Libre Belgique y BX1 (2025-2026) · Ley especial de financiamiento (reforma del 6 de enero de 2014) · SPF Finances de Bélgica · CRISP, Vocabulaire politique · Centre interdisciplinaire de recherches en droit constitutionnel, Université Saint-Louis.

* Profesor de Administración y Políticas Públicas de UBA, UTDT y UNLZ. Director del CEDEO-IADCOM de la FCE UBA.