Si Canadá es el laboratorio del federalismo asimétrico por diseño y Australia es el reflejo de una centralización fiscal silenciosa, España representa un fenómeno singular en la ciencia política: la mutación de un Estado rígidamente centralizado en una federación de hecho, construida mediante un proceso inconcluso de descentralización.

Sobre el papel, la Constitución de 1978 evitó la palabra "federalismo" para sortear los fantasmas del pasado y la resistencia de los sectores conservadores. En su lugar, consagró el "Estado de las Autonomías", una fórmula intermedia basada en el principio de que la soberanía reside en el pueblo español, pero reconociendo el derecho a la autonomía de las "nacionalidades y regiones". Lo que comenzó como un modelo de geometría variable -con Comunidades Autónomas que avanzaban a distintas velocidades- devino con los años en el "café para todos", un proceso que generalizó las competencias pero que jamás completó su andamiaje institucional. Hoy, pocos especialistas dudarían en describir a España como un sistema federal en su sustancia, aunque carente de las reglas de juego y la lealtad federal que caracterizan a los modelos clásicos.

La clave de este modelo no reside en un diseño inicial cerrado, sino en las tensiones de su evolución. Ronald Watts enseñaba que toda federación combina autogobierno (self-rule) y gobierno compartido (shared-rule), y que el equilibrio real depende de quién controla los recursos y las competencias. En España, las administraciones subnacionales asumieron un autogobierno colosal sobre las políticas públicas más costosas, pero el gobierno compartido nunca logró institucionalizarse en un Senado verdaderamente territorial ni en consejos federales eficaces. Entender esta trayectoria es adentrarse en los tres grandes dilemas de la descentralización española.

· El desequilibrio asimétrico del federalismo fiscal ·

El federalismo fiscal, siguiendo la definición clásica de Wallace Oates, regula cómo se reparten las competencias tributarias y de gasto entre los distintos niveles de gobierno para equilibrar la autonomía subnacional con la equidad territorial. Medido con esta vara, el modelo español presenta una de las anomalías más profundas del mundo democrático: la coexistencia de dos sistemas financieros radicalmente distintos dentro de un mismo Estado.

Por un lado, el "Régimen Foral" otorga al País Vasco y a Navarra una autonomía fiscal casi absoluta. Estas comunidades recaudan la totalidad de los impuestos en sus territorios y luego negocian un "cupo" o aportación al gobierno central para financiar las competencias exclusivas del Estado (como defensa y relaciones exteriores). Por el otro, las quince jurisdicciones restantes integran el "Régimen Común", un sistema de corresponsabilidad fiscal limitada donde la Agencia Tributaria estatal recauda la mayor parte de los tributos y los redistribuye mediante fondos de nivelación.

Esta dualidad genera un desequilibrio fiscal vertical crónico para las comunidades del régimen común. Aunque gestionan el gasto de los servicios públicos más sensibles -hospitales, escuelas, servicios sociales-, su capacidad para legislar sobre sus propios ingresos es reducida.

Como advierte la literatura sobre la administración pública, cuando los requerimientos de gasto no se corresponden con una autonomía fiscal real, el federalismo cooperativo corre el riesgo de degenerar en un escenario de irresponsabilidad fiscal y conflicto interjurisdiccional permanente. Ante esta encrucijada, la rendición de cuentas se diluye: cuando un sistema sanitario autonómico cruje, la administración regional culpa a la infrafinanciación del gobierno central, mientras que Madrid acusa a las autonomías de una mala gestión del gasto público.

· Las comunidades como laboratorios y la ausencia de gobierno compartido ·

Como señalaba el politólogo Alfred Stepan, las unidades subnacionales funcionan como laboratorios donde se ensayan innovaciones administrativas y normativas que la nación en su conjunto aún no ha implementado. España ha llevado esta premisa al máximo en su dimensión puramente operativa. A lo largo de las últimas décadas, comunidades como Cataluña, Andalucía o Madrid han consolidado burocracias tecnocráticas altamente profesionalizadas, agencias de evaluación sanitaria de vanguardia y sistemas de administración digital avanzados.

Sin embargo, esta notable capacidad burocrática subnacional contrasta de forma dramática con la debilidad de las instituciones de integración nacional. En España, el Senado no funciona como una verdadera cámara de representación territorial -al estilo del modelo australiano o canadiense-, sino como una cámara de segunda lectura partidaria donde los debates reproducen la lógica de bloques de la política del Estado.

La falta de un federalismo cooperativo institucionalizado obliga a que la coordinación intergubernamental se realice a través de las "Conferencias de Presidentes" o los consejos sectoriales, ámbitos que frecuentemente carecen de capacidad vinculante y dependen de la sintonía política de turno. El resultado es un modelo "centrífugo": los Estados federados de hecho compiten entre sí mediante rebajas impositivas (lo que se denomina dumping fiscal interautonómico) o exigen reformas unilaterales, licuando la cohesión del sistema administrativo del Estado en favor de la disputa partidaria.

· El pacto que olvidó cerrarse por derecho ·

El tercer problema es el más profundo y remite al origen mismo del proceso. William Riker definía al federalismo como un pacto duradero entre niveles de gobierno autónomos, un acuerdo que exige el consentimiento mutuo y el reconocimiento de las partes como socias legítimas. La arquitectura española se erigió sobre un proceso dinámico y abierto, un "modelo de evolución continua" donde las competencias se transferían mediante la reforma de los Estatutos de Autonomía regionales.

El colapso de esta vía se escenificó en 2010, cuando el Tribunal Constitucional recortó el Estatuto de Autonomía de Cataluña que ya había sido aprobado en referéndum por la ciudadanía catalana y ratificado por las Cortes Generales. Aquella sentencia dispuesta por el tribunal máximo quebró la lógica del acuerdo político e inauguró una década de conflicto soberanista, desafección institucional y crisis de gobernabilidad que culminó en la declaración unilateral de independencia de Cataluña en octubre de 2017.

La crisis territorial española ha demostrado que el federalismo asimétrico informal tiene límites estrictos. Cuando la asimetría se gestiona a golpe de agravio electoral o mediante negociaciones bilaterales opacas entre el gobierno central y los partidos nacionalistas periféricos para asegurar mayorías parlamentarias, el sistema pierde legitimidad ante las comunidades que se sienten postergadas. Lo que nació como una técnica para pacificar la diversidad nacional terminó transformándose en el principal campo de batalla de la política española.

· La federación pendiente ·

Los problemas de España reflejan la paradoja de un país que ha descentralizado el gasto y la burocracia, pero que se resiste a federalizar sus instituciones del derecho. El modelo cruje hoy por dos tensiones opuestas: por un lado, el esfuerzo de gestionar la diferencia de las nacionalidades históricas que exigen una asimetría singular o la soberanía plena; por el otro, la reacción recentralizadora que denuncia la fragmentación del mercado interno, la duplicidad burocrática y la quiebra de la igualdad entre los ciudadanos.

El desafío hacia adelante no es técnico, sino fundamentalmente político. El sistema institucional español lleva casi medio siglo acumulando enmiendas de hecho mediante transferencias, fallos judiciales y pactos fiscales coyunturales, pero carece de una renegociación de derecho. Para que el "Estado de las Autonomías" no degenere en una estructura ingobernable, España necesita realinear de forma transparente los recursos fiscales con las responsabilidades de gasto de las comunidades del régimen común, transformar su Senado en un verdadero órgano de gobierno compartido y completar, finalmente, una reforma constitucional formal que defina con claridad las reglas del juego. Solo un federalismo explícito y maduro, fundado en la lealtad mutua entre las partes, podrá estabilizar la fotografía de un país cuya diversidad es su mayor riqueza, pero también su dilema institucional más de largo plazo.

Fuentes conceptuales basadas en la Administración Pública: Estévez, A. M. (Ed.). (2025). 90 conceptos fundamentales para entender la Administración Pública. CEDEOP, FCE-UBA · Riker, W. (1964) · Watts, R. L. (1999) · Oates, W. (1999) · Stepan, A. (1999) · Constitución Española de 1978 · Tribunal Constitucional de España (Jurisprudencia autonómica).

* Profesor de Administración y Políticas Públicas de UBA, UTDT y UNLZ. Director del CEDEOP FCE UBA.