Si Canadá es el laboratorio del federalismo asimétrico, Australia el de una federación que se centralizó sin darse cuenta e Italia el de una regionalización reactiva que nunca terminó de federalizarse, Suiza representa algo distinto: el caso que más se acerca al modelo puro que William Riker tenía en mente cuando definió al federalismo como un pacto. Aquí las unidades constituyentes no fueron creadas por el centro ni recibieron competencias por delegación. Existían antes, negociaron el acuerdo desde una posición de fuerza y conservaron todo lo que no cedieron explícitamente.

Para Riker, el federalismo divide las actividades de gobierno entre unidades regionales y un centro, de modo que cada uno toma decisiones finales sobre ciertas materias. Daniel Elazar agregó la dimensión que el caso suizo vuelve inevitable: es también un pacto entre comunidades que acuerdan convivir sin disolverse. En Suiza esa segunda capa -la cultural- no acompaña al diseño: lo precede y lo sostiene. De ahí la pregunta que importa a un lector latinoamericano: qué de todo esto es técnica y qué es historia.

· Un Estado que se armó de abajo hacia arriba ·

La Confederación Helvética conserva en su nombre la memoria de su origen: una liga de cantones que durante siglos fue lo que Watts y Beramendi llamarían una confederación, un gobierno común sin base fiscal ni electoral propia. El tránsito al Estado federal no fue idílico. En noviembre de 1847 los siete cantones católico-conservadores agrupados en el Sonderbund se enfrentaron militarmente a los cantones liberales. La guerra duró tres semanas y dejó pocas víctimas, y esa brevedad fue decisiva: permitió una reconciliación rápida y abrió el camino a la Constitución de 1848. Suiza también tuvo su guerra civil por el federalismo; la diferencia es que la terminó a tiempo.

El resultado invierte la lógica que rige en la mayoría de las federaciones latinoamericanas: la cláusula residual no favorece al centro sino a las unidades.

«Los cantones son soberanos en tanto su soberanía no sea limitada por la Constitución federal, y ejercen todos los derechos que no hayan sido delegados a la Confederación.»

ARTÍCULO 3 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SUIZA

Sobre ese piso operan el principio de subsidiariedad y una democracia semidirecta que funciona en los tres niveles -Confederación, cantón y comuna-, con iniciativas y referendos capaces de impugnar casi cualquier decisión legislativa. El Ejecutivo nacional es un colegio de siete miembros repartido entre los principales partidos: no hay presidente en el sentido latinoamericano y, por lo tanto, no hay un centro de gravedad único hacia el cual el sistema pueda deslizarse. La federación no se defiende de la centralización con cláusulas; se defiende con arquitectura.

· Competencia fiscal con red de contención ·

El federalismo fiscal, en la formulación clásica de Wallace Oates, exige que el reparto de potestades tributarias y de gasto equilibre autonomía con equidad territorial. Suiza resuelve esa ecuación con una combinación que en otros países sería explosiva: competencia tributaria abierta más igualación automática.

La competencia es real. Cantones y comunas fijan sus alícuotas dentro de un marco que unifica la base imponible pero no los tipos: la carga efectiva sobre las sociedades va de alrededor del 12% en Zug o Nidwalden a más del 19% en Zúrich o Berna. Los cantones ejecutan cerca del 43% del gasto público total y las comunas otro 24%; la Confederación administra apenas un tercio. Es, en los términos de Beramendi, una descentralización de ingresos genuinos, no una descentralización de gasto financiada con transferencias.

La red de contención es la igualación financiera nacional, que el artículo 135 de la Constitución define con una finalidad explícita: reducir las disparidades entre cantones en materia de capacidad financiera. Rediseñada en 2008 y ajustada en 2020, en 2026 mueve 6.400 millones de francos -unos 227 millones más que el año anterior, cerca del 0,8% del PIB-, financiados en dos tercios por la Confederación y un tercio por los cantones de alto potencial de recursos. Zug y Ginebra encabezan la lista de contribuyentes netos; Berna, la de beneficiarios, con 1.710 millones proyectados para 2027. Y el corazón del sistema es una garantía: ningún cantón queda por debajo del 86,5% del promedio nacional de recursos después de la transferencia.

Lo decisivo no es el monto sino el procedimiento. Las cifras las calcula la Administración Federal de Finanzas sobre años de base predeterminados, se someten a consulta de la Conferencia de directores cantonales de finanzas y se fijan por ordenanza con un año de anticipación al ejercicio. No hay negociación caso por caso ni margen para premiar a los aliados políticos del gobierno de turno. La igualación suiza es aburrida, y esa es exactamente su virtud: convierte la solidaridad territorial en una operación aritmética en lugar de un botín.

· Las grietas del modelo ·

Nada de esto lo vuelve un sistema sin costos. El primero es de representación: las reformas constitucionales exigen doble mayoría -de votantes y de cantones- y, como la población cantonal es dispar, el voto de un ciudadano de Appenzell Rodas pesa unas cuarenta veces más que el de un zuriqués. Suiza carece además de tribunal constitucional que revise leyes federales, de modo que esa mayoría cantonal es el gran freno del sistema: estabiliza, pero también bloquea. El segundo costo es la lentitud, con un ejemplo incómodo: el sufragio femenino se aprobó a nivel federal recién en 1971, y Appenzell Rodas Interiores lo aceptó en 1990 solo obligado por un fallo del Tribunal Federal. Es la advertencia de Stepan y Gibson en estado puro: la autonomía subnacional es laboratorio de innovación, pero también refugio de la restricción de derechos.

El tercer costo no afecta al reparto territorial del poder sino a algo más básico: quién integra el demos. Cerca del 27% de los residentes en Suiza son extranjeros -más del 40% en cantones como Ginebra, Vaud o Basilea- y, salvo excepciones comunales y cantonales acotadas, no votan en ningún nivel. No se trata aquí de un despojo fundacional como el que sufrieron los pueblos originarios de Canadá o Australia, ni de una exclusión sin salida: existe la naturalización, aunque exija alrededor de una década de residencia y se resuelva en última instancia en los niveles cantonal y comunal. El problema es de otra naturaleza y no por eso menor. La democracia semidirecta más desarrollada del mundo somete a votación permanente decisiones sobre impuestos, escuelas y urbanismo que afectan a una población de la cual, en algunos territorios, casi la mitad no puede votarlas. El federalismo suizo resolvió con notable inteligencia el reparto del poder entre territorios; no resolvió la distancia creciente entre quienes habitan un cantón y quienes deciden en él.

La contracara aparece cuando el sistema se pone a prueba. En junio de 2026, el 55% del electorado rechazó la iniciativa «No a una Suiza de diez millones», que habría activado topes migratorios automáticos y puesto en riesgo todo el andamiaje de acuerdos bilaterales con la Unión Europea; la mayoría de los cantones acompañó ese rechazo. La misma maquinaria que retrasó el voto femenino durante décadas funcionó esta vez como amortiguador frente al impulso nacionalista. El federalismo suizo es lento en las dos direcciones, y ese es simultáneamente su defecto y su seguro.

Que las reglas federales son también un arma política lo admiten los propios protagonistas. El paquete de acuerdos con Bruselas abrió una disputa aparentemente procedimental: si el tratado debe aprobarse solo por mayoría popular o además por mayoría de cantones. Nadie ignora que la segunda opción, al dar más peso a los cantones rurales y conservadores, vuelve mucho más difícil la ratificación.

«No podemos negar que también hay un elemento táctico en estas consideraciones.»

IGNAZIO CASSIS, CONSEJERO FEDERAL, SOBRE EL DEBATE ACERCA DE EXIGIR MAYORÍA DE CANTONES PARA LOS ACUERDOS CON LA UE

· Por qué no se puede copiar en América Latina ·

Conviene ser honesto, porque el modelo suizo aparece con frecuencia en el debate público argentino como vara y a veces como receta. Las razones por las que no es trasplantable son cuatro, y ninguna es técnica.

La primera es genética. Los cantones preexistieron a la federación y nunca perdieron sus administraciones tributarias. Las federaciones latinoamericanas nacieron del proceso inverso: Gibson y Falleti mostraron que el federalismo argentino no surgió de un pacto entre unidades soberanas frente a una amenaza externa, sino de décadas de conflicto interprovincial resueltas por la fuerza -la unidad a palos- y culminadas en 1880 con la derrota de Buenos Aires. Brasil y México siguieron trayectorias de holding-together sobre matrices imperiales o unitarias. Se puede copiar un artículo constitucional; no se pueden copiar siglos de gobierno local previo.

La segunda es de capacidad estatal. La competencia tributaria intercantonal presupone administraciones fiscales subnacionales profesionales, con padrones consistentes y legitimidad para cobrar. Donde esa capacidad es débil y la informalidad alta, descentralizar potestades no genera competencia sino dependencia: el imbalance fiscal vertical que Beramendi identifica como el problema estructural de nuestras federaciones y que en Argentina cristalizó en la coparticipación. Suiza descentralizó ingresos; nosotros descentralizamos gasto.

La tercera es de escala. El piso del 86,5% es viable porque la dispersión entre cantones es moderada. Las brechas entre el Nordeste brasileño y São Paulo, o entre Formosa y la Ciudad de Buenos Aires, pertenecen a otro orden de magnitud: una fórmula equivalente exigiría transferencias de una envergadura políticamente inviable.

La cuarta es cultural, y es la que Elazar habría puesto primero. El sistema suizo descansa en un Ejecutivo colegiado, una democracia de consenso y una participación ciudadana permanente en el nivel comunal que opera como control cotidiano del poder local. El presidencialismo latinoamericano concentra en una figura la legitimidad, los recursos y la agenda. En ese contexto, la autonomía subnacional sin densidad cívica no produce laboratorios de políticas públicas: produce lo que Gibson llamó autoritarismos subnacionales. Riker lo había advertido antes que nadie.

«La esencia del federalismo... es el rasgo político: el pacto político que lo crea [...]. Todo lo demás sobre el federalismo es accidental.»

WILLIAM RIKER (1975), CITADO EN VOLDEN (2004)

· La lección transferible ·

Sería un error concluir que no hay nada que aprender. Lo que Suiza ofrece no es un modelo para importar sino una técnica para adaptar: la despersonalización de las transferencias. Un régimen de igualación con fórmula explícita, indicadores públicos de capacidad fiscal, un piso garantizado, plurianualidad y una autoridad técnica que calcula antes de que empiece la negociación política. Nada de eso requiere cantones medievales ni asambleas a mano alzada. Requiere una decisión: que el reparto federal deje de ser un instrumento de disciplinamiento y pase a ser una regla.

Suiza confirma la intuición de Riker por la vía positiva: el pacto funciona porque hay una cultura política que lo renueva varias veces al año en las urnas. América Latina la confirma por la vía negativa, allí donde el pacto se firmó bajo coacción y las reglas de reparto quedaron a merced de la negociación anual. Por eso el modelo suizo no se deja copiar: no es un conjunto de instituciones sino el sedimento de una manera de convivir. Pero hay un detalle que sí viaja, y en el que se reconoce un federalismo maduro: cuando llega el momento de repartir, nadie tiene que llamar por teléfono.

Referencias

Administración Federal de Finanzas de Suiza. (2026). Péréquation financière nationale. Departamento Federal de Finanzas. https://www.efv.admin.ch

Avenir Suisse. (s. f.). Péréquation financière. https://www.avenir-suisse.ch

Beramendi, P. (2007). Federalism. En C. Boix y S. Stokes (Eds.), The Oxford handbook of comparative politics (pp. 752-781). Oxford University Press.

Constitución Federal de la Confederación Suiza [Const.]. 18 de abril de 1999 (Suiza). RS 101.

Elazar, D. J. (1987). Exploring federalism. University of Alabama Press.

Estévez, A. M. (Ed.). (2025). 90 conceptos fundamentales para entender la Administración Pública. CEDEOP, FCE-UBA.

Gibson, E. L. y Falleti, T. G. (2007). La unidad a palos: Conflicto regional y los orígenes del federalismo argentino. PostData. Revista de Reflexión y Análisis Político, 12, 171-204.

Oates, W. E. (1999). An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, 37(3), 1120-1149. https://doi.org/10.1257/jel.37.3.1120

Riker, W. H. (1964). Federalism: Origin, operation, significance. Little, Brown and Company.

Riker, W. H. (1975). Federalism. En F. I. Greenstein y N. W. Polsby (Eds.), Handbook of political science: Vol. 5. Governmental institutions and processes (pp. 93-172). Addison-Wesley.

Stepan, A. (1999). Federalism and democracy: Beyond

* Profesor de Administración y Políticas Públicas de UBA, UTDT y UNLZ. Director del CEDEOP de la FCE UBA.