La gestión que comenzará el 10 de diciembre enfrentará numerosos desafíos, en particular en materia de financiamiento. Luego de una década de déficits fiscales considerables, con severas limitaciones al acceso al mercado de crédito y una presión fiscal elevada, se hace inevitable discutir la composición del gasto público. La seguridad social aparece entonces como un elemento clave en el debate, no solo por su tamaño (50% del gasto total nacional, 27% del consolidado), sino porque el esquema de movilidad actual evita que este sea licuado por inflación o devaluación como ocurrió anteriormente en la historia argentina. Pero no son sólo consideraciones de sustentabilidad fiscal las que intervienen: criterios de equidad y eficiencia también obligan a pensar en una reforma del sistema previsional actual, que representa más del 80% del presupuesto de la Administración Nacional de Seguridad Social ( Anses).

El primer punto a considerar es que las transformaciones de las últimas décadas han limado el carácter contributivo del sistema previsional argentino, que hoy debe entenderse como semicontributivo. Las moratorias previsionales permitieron universalizar la cobertura previsional, que luego se transformó en un derecho estable con la creación de la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), aunque con una lógica distinta a las moratorias. La cobertura previsional universal, un logro en materia social casi inexistente en países emergentes, es una virtud del régimen actual que debe ser preservada y defendida; esto implica reconocer que el criterio contributivo ya no puede ser el único principio rector del sistema previsional argentino.

De hecho, sólo el 35% de las jubilaciones actuales ingresaron al sistema sin ningún mecanismo de moratoria. De este modo, restricciones fiscales y criterios de equidad también deben ser incluidos como normas de elaboración previsional. La inserción en el mercado de trabajo ya no aparece como condicionante único de la protección social recibida y, en cambio, la asistencia a las necesidades de los ciudadanos de la tercera edad aparece como un fin en sí mismo.

Por otra parte, la cuestión de la edad jubilatoria ha sido puesta en tela de juicio desde numerosas perspectivas. Proponemos aquí un esquema flexible: en lugar de una edad preestablecida por ley para finalizar la vida laboral activa, es posible pensar en un esquema de elección de la edad de retiro por parte del trabajador en un margen acotado. Un mecanismo de este tipo debería complementarse con un criterio de proporcionalidad contributiva: a mayor cantidad de años de aporte, mayor beneficio previsional. Esto no excluye la posibilidad de mantener condiciones especiales para trabajadores de determinadas industrias donde el trabajo supone mayor desgaste físico; en cambio, se apunta a reconocer las especificidades de cada industria o tarea, que pueden dar lugar a distintas elecciones en la edad de retiro.

Un esquema de este tipo aumentaría los incentivos a realizar aportes: en el sistema actual, un trabajador que sabe que no alcanzará los 30 años de aportes tiene casi nulos incentivos a realizar aportes debido a la discontinuidad existente en ese umbral. Otorgar flexibilidad en los beneficios, respetando proporcionalidad a los años efectivamente aportados, independientemente de si se alcanza cierto umbral o no, sería un progreso importante en materia de incentivos.

Asimismo, es deseable que el sistema previsional mejore el encuadre actual de las desigualdades de género existentes, en particular en lo vinculado al impacto de la maternidad sobre la trayectoria laboral y contributiva. Dado que existe amplia evidencia de lo dificultoso que resulta para las mujeres mantener continuidad laboral durante la maternidad (o reinsertarse laboralmente luego de ella), pueden explorarse diversas herramientas de compensación en el beneficio previsional, sea por la vía de reducción de edad o de bonificación en los años de aportes considerados (por ejemplo, en Uruguay se reconoce un año de aporte a las mujeres por cada hijo).

Una fuente de considerables inequidades horizontales es la existencia de regímenes particulares y cajas provinciales, que dan lugar a la posibilidad de que trabajadores con historiales contributivos similares reciban beneficios previsionales de magnitudes muy distintas. Sin ignorar las heterogeneidades existentes entre tareas y ramas productivas, conviene insistir en la homogeneidad en la cobertura como un objetivo socialmente deseable. A su vez, la derogación de regímenes de privilegio que nuclean a trabajadores de ingresos altos (en particular, funcionarios públicos), aunque sólo proveería un alivio fiscal limitado, contribuiría seriamente a la transparencia y progresividad del sistema.

El mercado de trabajo argentino ha sufrido importantes transformaciones en las últimas décadas. La informalidad laboral (35% del empleo asalariado) y el cuentapropismo (15% del empleo total) se han convertido en realidades que difícilmente puedan ser eliminadas en el mediano plazo. La consecuencia inevitable de esta estructura laboral es que el 65% de las jubilaciones se otorguen a través de mecanismos no contributivos.

El sistema previsional no puede mantenerse ajeno a estas consideraciones: su función de justicia social basada en un criterio de solidaridad se vuelve fundamental, pero al mismo tiempo no se la puede escindir de las restricciones fiscales y productivas existentes. No se debe olvidar que el sistema previsional se financia con ingresos fiscales, en particular, aunque no de manera excluyente, impuestos al trabajo. En consecuencia, los criterios de eficiencia y equidad que se aplican habitualmente a todo análisis fiscal no pueden estar ausentes en el debate previsional.

La economía argentina enfrentará numerosos desafíos en los próximos años. La necesidad de generar crecimiento económico y mejoras sociales se enfrentará a diversas restricciones, entre las que se encuentran las nuevas realidades del mundo del trabajo. Una reforma del sistema previsional basada en criterios de eficiencia, equidad y sustentabilidad es una herramienta indispensable para asegurar un sendero de crecimiento.

*Martin Trombetta (Economista, becario posdoctoral CONICET/UNGS, profesor UADE)
 *Sergio Rottenschweiler (Economista, profesor-investigador UNGS)