La reunión que el presidente Javier Milei mantuvo con gobernadores de la Unión Cívica Radical alejó transitoriamente el riesgo de un posible fracaso del gobierno en su propósito de contar con los votos necesarios para la sanción de la ley de Presupuesto 2025, pero el peligro no está aún totalmente desactivado para un oficialismo en minoría y obligado a sumar apoyos de más de un bloque en ambas cámaras legislativas.

El tiempo juega en contra para los diputados y senadores de La Libertad Avanza y condiciona el compromiso asumido por el jefe de Gabinete, Guillermo Francos, de no recurrir a sesiones extraordinarias para el tratamiento de la denominada “ley de leyes”, lo que llevaría a una carrera contra reloj para que en poco más de tres semanas la Cámara de Diputados y el Senado completen el tratamiento del proyecto.

Con ese panorama, la Argentina estaría a las puertas de una situación inédita en materia fiscal, ya que sería la primera vez en 32 años de vigencia de la ley de Administración Financiera que deberá prorrogarse la ley de Presupuesto por segunda vez consecutiva.

 

Primera vez desde 1992

 

“Desde que rige el marco normativo actual, con la ley 24.156 de Administración Financiera de 1992, nunca hubo dos años seguidos sin Ley de Presupuesto”, señalaron a BAE Negocios en la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP).

No hay ningún impedimento legal para aplicar la cantidad de extensiones que se consideren necesarias, pero la falta de correspondencia entre la ley originalmente sancionada y el Presupuesto efectivamente ejecutado en la prórroga (o las prórrogas, en este caso) dejaría absolutamente desdibujado el propósito con el que fuera elaborado.

Como muestra, basta comprobar que, tras la última modificación presupuestaria de octubre, los ingresos totales pasaron de $ 28,1 billones establecidos en la ley 27.701 a $ 87,5 billones, que en el proyecto de ley para 2025 se elevan a $ 115,2 billones; en tanto el derrotero de los gastos totales fue respectivamente de $ 35,8 billones, $ 85,1 billones y $ 117,5 billones.

Si bien los números revelarían un déficit financiero para el año próximo, debe aclararse que corresponden sólo a la Administración Pública Nacional (APN) y no incluyen otras áreas del Sector Público No Financiero (SPNF), como las empresas públicas y los fondos fiduciarios, que aportarían los recursos para volcar la balanza hacia el superávit.

 

Desfase entre lo sancionado y lo ejecutado

Pero al margen de esa aclaración, los guarismos dejan en evidencia el desfase entre lo sancionado por el Congreso y lo ejecutado por el gobierno: los ingresos son un 211,8% y los gastos un 138,4% mayores a los originales de la ley.

Una brecha que se amplía en relación con las metas para el año que viene: 310% y 228,2%, respectivamente.

Las diferencias porcentuales son la consecuencia en gran parte de una inflación que fue subestimada en el proyecto de ley original (60% para 2023, menos de la tercera parte del 211,4% de la realidad), pero también por los cambios en la estructura de la APN entre los dos extremos del proceso.

 

Tres ministros, tres gabinetes

En ese sentido, el proyecto de ley de Presupuesto 2023 comenzó a elaborarse en abril de 2022, con Martín Guzmán como ministro de Economía y un gabinete de 21 carteras; fue presentado en septiembre por Sergio Massa, ya con 19 ministerios, y su prórroga ejecutada por Milei, Francos y Luis Caputo, en una gestión que redujo los colaboradores directos del presidente a 8.

La falta de lo que se denomina “cultura presupuestaria” en la Argentina no puede escindirse de una historia que a lo largo del siglo XX estuvo marcada por la irrupción de dictaduras militares, gobiernos constitucionales con escaso poder y una carencia de instituciones fiscales permanentes, todo con el telón de fondo de procesos inflacionarios que dificultaban la realización de proyecciones económicas.

Por ejemplo, la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) fue creada durante la Presidencia de Arturo Illia, es decir que la mayor parte del siglo pasado estuvo sin un organismo permanente con funcionarios calificados para el seguimiento de los recursos y gastos del Estado nacional.

 

Diferencia con Estados Unidos

Fue precisamente en la gestión del dirigente radical que se sancionó una ley de Presupuesto en tiempo y forma por última vez hasta 1992, cuando el ordenamiento jurídico tuvo un avance con la aprobación de la ley 24.156 de Administración Financiera.

Previendo el surgimiento de inconvenientes, la ley dejó abierta la posibilidad para que el Poder Ejecutivo prorrogase el Presupuesto para el ejercicio siguiente, con las modificaciones correspondientes, en un procedimiento diferente al “shut down” de Estados Unidos, donde se ha llegado a instancias en las que debió cerrarse la administración del Estado hasta la sanción de un Presupuesto adicional por parte del Congreso.

Desde entonces, hubo que recurrir a la prórroga en cuatro ocasiones: 2011, 2020, 2022 y 2024.

De las negociaciones que se desarrollan en estos momentos, dependerá si hay que agregar al 2025 a esa lista y sumar otro eslabón a una cadena de décadas de atajos presupuestarios.