El 18 de agosto de 1977 se firmaba en Salta el último de los convenios multilaterales y esta semana se cumplen 45 años de aquel momento.

El origen democrático del primer convenio multilateral suscripto en 1953 redime a este último, al ser parte de una serie de sucesivos convenios, de la ingente mácula de haber nacido bajo la última dictadura del país. A esto último podemos agregarle que solo tuvo vigencia bajo gobiernos dictatoriales durante seis de sus 45 años.

Un poco de historia

A partir del surgimiento del Impuesto a las Actividades Lucrativas (actual Impuesto sobre los Ingresos Brutos) en la provincia de Buenos Aires, en la entonces Municipalidad de Buenos Aires y en otras provincias, aparece como una necesidad la creación de un ordenamiento destinado a coordinar las facultades tributarias de los fiscos locales.

Esto da origen a la firma de distintos convenios a lo largo de la historia, a saber: a) Convenio bilateral del 28 de mayo de 1953 y el protocolo adicional al convenio bilateral del 28 de mayo de 1953, b) Convenio multilateral del 24 de agosto de 1953, c) Convenio multilateral del 14 de abril de 1960, d) Convenio multilateral del 23 de octubre de 1964, e) Convenio multilateral del 18 de agosto 1977, f) Reforma de 1979, g) Protocolo adicional de 1980 y h) Reforma de 2022.

El primer convenio multilateral de 1953 informaba entre sus motivos que "el ejercicio de actividades lucrativas en las provincias, en la Ciudad de Buenos Aires y en los territorios nacionales configura, en numerosos casos, el hecho imponible previsto por las disposiciones fiscales de las distintas jurisdicciones, en razón de la similitud de la legislación vigente sobre la materia. Que, de tal suerte, una sola actividad lucrativa puede resultar objeto de múltiples tributos que reconocen la misma fuente y que se aplican por índices idénticos, lo que da lugar a una evidente superposición impositiva.

En este orden de ideas es altamente conducente la adopción de una norma general tendiente a fijar a cada uno de los respectivos fiscos una determinada esfera de imposición cuando una actividad lucrativa sea ejercida en ambas jurisdicciones y el monto de ingresos brutos deba atribuirse inseparablemente a varias de ellas, que, además, atento de los objetivos del presente acuerdo, es decir: evitar el pago múltiple por parte de los contribuyentes y garantizar a cada fisco contratante la justa percepción de sus impuestos, así como también con el propósito de que el criterio que emana del presente convenio no pueda ser objeto de distintas interpretaciones y de evitar decisiones encontradas, es conveniente crear una comisión arbitral que asegure esos fines".

Estos objetivos se mantuvieron en los sucesivos convenios multilaterales de 1960 y 1964. Allá por 1975, triunfante temporalmente algún criterio que propugnaba la eliminación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, el convenio quedó sin objeto por la derogación del tributo en las distintas jurisdicciones. La idea de derogar el impuesto produjo nefastos efectos económicos en las arcas de las jurisdicciones y prontamente, a fines de 1975, se acuerda el su regreso para 1976. Renace, entonces, la utilidad del convenio de 1964, que luego fue sustituido en 1977.

Los organismos de aplicación del convenio multilateral

La aplicación del convenio multilateral es realizada por los fiscos a través de la Comisión Arbitral y de la Comisión Plenaria.

Ambas comisiones no dependen funcionalmente del Gobierno nacional y no existe en las mismas representación alguna del citado Gobierno. Por ello constituye una clara expresión del federalismo fiscal provincial, en el cual las provincias y CABA tienen plena participación a fin de coordinar sus acciones.

Finalidad y funciones

Resulta de alto interés en este punto citar a Dino Jarach, quien expresó: "La característica fundamental de este convenio, como del antecesor, consiste en que no se ha tratado simplemente de subsanar el inconveniente de la doble imposición sino de armonizar y coordinar el ejercicio de poderes fiscales autónomos con el objeto de lograr uno de los principios más importantes de la imposición en el Estado federal; esto es, que el solo hecho de desarrollar actividades que trasciendan los límites de una de las jurisdicciones políticas en que se divide el país no debe acarrear al contribuyente mayores gravámenes de los que tendría que soportar si toda su actividad se desarrollara en una sola jurisdicción.

En esta tarea de armonización, el convenio no tiende solamente a evitarle a los contribuyentes las dobles imposiciones sino también las repetidas fiscalizaciones y las resoluciones administrativas con respecto a las obligaciones fiscales originadas por un mismo hecho imponible y medidas por un mismo monto de ingresos brutos. Pero, al mismo tiempo, tiende a asegurar también que la equidad en el reparto de los impuestos no sea únicamente a favor del contribuyente sino también de los poderes fiscales de las distintas jurisdicciones." (Jarach, 1999, Finanzas Públicas y Derecho Tributario, pág. 824).

Cumple, además, otra función transcendental junto a la Comisión Plenaria, y esto es establecer la forma en la que debe aplicarse e interpretarse el convenio multilateral, bien sea a través de casos concretos o de resoluciones generales interpretativas.

Sin lugar a duda, durante los 45 años posteriores a su firma, los criterios de aplicación han ido cambiando en distintos temas y aspectos. Esto que para algunos resulta una cuestión criticable o cuestionable, en realidad no deja de ser una situación común a cualquier ámbito en el cual se debe interpretar y aplicar una norma jurídica a lo largo del tiempo.

Mantener la interpretación de una norma bajo circunstancias que se modifican no parece razonable. Nuestra CSJN ha variado sus interpretaciones en innumerables casos y circunstancias, y lo mismo sucede en los máximos tribunales de otros países.

Muchas críticas se han vertido sobre los cambios de criterio o acerca de las resoluciones generales interpretativas, sobre todo en el entendimiento de que por dicha vía se modifica o se altera el contenido del citado convenio multilateral. La Comisión Arbitral tiene un importante desafío, que es mantener en funcionamiento pleno el convenio multilateral, aún frente a situaciones no previstas, las cuales deben ser regladas e interpretadas con la finalidad de alcanzar un correcto, justo y equitativo encuadre.

El futuro

Como podrá advertirse, el convenio constituye una herramienta indispensable para las jurisdicciones y para asegurar a los contribuyentes tributar en cada una de ellas en su justa medida. Hoy existen nuevos problemas, originados por la falta de coordinación en algunos aspectos (regímenes, domicilios, etcétera), lo cual dista de conceptualizar que el mismo se encuentra en una lenta agonía, ya que dichos problemas solamente encontrarán una solución justa y duradera en el marco del convenio y no fuera de él.

Finalmente debemos destacar que, de no haber un convenio multilateral, existirían serios problemas que hoy son exitosamente conjurados.

Contador público. Magíster en derecho tributario (Universidad Austral) ** Abogado. Especialista en derecho tributario (UBA)